Actualité / Gouvernance économique

Budget 2015 : illusion de souveraineté, mépris des règles et perte de crédibilité

Budget 2015 Michel Sapin Ecofin

« Il n’y a qu’un seul Parlement (…) qui a en charge d’approuver ou non le budget de la France (…) c’est le Parlement français. Et je ne vois pas en quoi vous pouvez dire aujourd’hui, sauf à prêter une nouvelle fois quelque grâce à je ne sais quelle information, que le budget de la France serait rejeté. De toute façon la Commission européenne ne peut pas (…) rejeter (le budget), elle peut faire des remarques, c’est tout à fait son droit« , a répondu Manuel Valls, mardi 7 octobre, lors des questions au gouvernement.

Or, la lecture du droit européen en matière de gouvernance économique semble indiquer le contraire : s’il est évident que la Commission européenne ne peut bloquer l’adoption du budget français, quel qu’il soit, celle-ci peut cependant bel et bien demander au gouvernement français la remise d’un projet de budget amendé.

En vérité, voilà plus de vingt ans que les gouvernements successifs se dérobent à leurs obligations budgétaires. Ainsi, de nombreuses dispositions de contrôle ont été mises en place suite à la crise de la zone euro. La France, qui les a pourtant promues comme étant des règles nécessaires à la cohésion européenne, ne semble cependant jamais assumer publiquement les contraintes communautaires qui pèsent désormais sur sa politique.

Des objectifs budgétaires rarement respectés

Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, prévoyait, pour les Etats européens souhaitant participer à l’aventure de la monnaie unique, le respect  de  cinq « critères de convergence ». Parmi ces critères, toujours actifs[1], deux concernent d’une part, le déficit public (qui ne doit pas dépasser 3% du PIB), et d’autre part, la dette publique (qui ne doit pas dépasser environ 60% du PIB).

Depuis l’entrée en vigueur de ces critères, la France a enregistré un déficit public inférieur à 3 % du PIB uniquement entre 1998 et 2002 et entre 2005 et 2008. Quant à la dette publique, elle n’a plus été inférieure à 60 % du PIB depuis 2003.

Les gouvernements européens avaient pourtant adoptés, en 1997, deux règlements permettant de suivre de manière préventive et corrective les écarts budgétaires (le Pacte de stabilité et de croissance, PSC).

Il faut attendre le 27 avril 2009 pour que le Conseil de l’UE valide la proposition de la Commission et place la France sous procédure pour déficit excessif, sur la base du déficit constaté en 2008 (3,4 % du PIB). Les États de l’UE accordaient alors jusqu’en 2012 à la France pour ramener son déficit public sous la barre des 3% du PIB. Quelques mois plus tard, le 2 décembre 2009, une nouvelle recommandation du Conseil ECOFIN laissait jusqu’en 2013 pour réduire ledit déficit.

A la suite du Programme de stabilité remis en 2010, le Conseil avait estimé que la France agissait conformément à ses recommandations. De fait, la procédure pour déficit excessif avait été mise en sommeil. La France était ainsi libérée du volet « correctif » du PSC mais restée liée par son engagement de réduction du déficit à l’horizon 2013.

Au printemps 2013, la France, toujours mauvaise élève, obtenait de nouveau un délai supplémentaire (de deux ans) pour obtenir un déficit conforme au droit de l’Union.

A ce jour, le gouvernement français ne parvient toujours pas à satisfaire à ses engagements : dans le projet de loi de finances pour 2015, l’objectif est encore reporté en 2017.

« Il ne sera pas demandé d’efforts supplémentaires aux Français car si le Gouvernement assume le sérieux budgétaire pour redresser le pays, il se refuse à l’austérité. En conséquence, le déficit passera de -4,4 % cette année à -4,3 % en 2015 et retournera sous les 3 % en 2017. »
(L’essentiel du projet de Loi de finances pour 2015)

D’ores-et-déjà, le Haut Conseil des finances publiques a critiqué le caractère optimiste de ces dernières prévisions.

Des mécanismes de contrôle inopérants

En 2010, partant du constat que les instruments existants n’ont pas permis de résoudre de manière satisfaisante l’endettement public et les déséquilibres macroéconomiques, la Commission européenne proposait des nouveaux règlements (dits « Six-Pack ») visant à resserrer la discipline budgétaire et à élargir la surveillance des politiques économiques des Etats.

Trois règlements ont notamment été adoptés afin de réformer spécifiquement le Pacte de stabilité et de croissance[2] :

le volet correctif a été modifié afin de renforcer les sanctions en cas de déficits excessifs (l’amende est devenue la sanction de principe),

le volet préventif a été modifié afin d’introduire un mécanisme d’incitation (sanction) en cas de non-respect de l’objectif budgétaire et d’approfondir la surveillance des budgets des États membres. A ce titre, le Six-Pack a remis à la mode une statistique peu commentée depuis sa création en 1997 : le déficit structurel, c’est-à-dire le contrôle de l’équilibre des budgets concernant les dépenses prévisibles. Désormais, pour obtenir l’aval de l’Union sur leurs prévisions « structurelles », les États doivent compenser toute réduction des recettes publiques par des réductions de dépenses et/ou par une augmentation d’autres recettes.

Il s’agit d’éviter l’accumulation de dépenses non financées, et ainsi, l’accumulation de dette publique.

C’est ce contrôle du sérieux budgétaire, si cher à l’Allemagne, qui a été mis au cœur des dispositions du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’UEM (TSCG, dit « Pacte budgétaire ») entré en vigueur le 1er janvier 2013. En ratifiant ce Traité, la France s’est engagée à introduire dans son droit interne une règle de contrôle du solde « structurel » public.
Depuis 2012, la loi de programmation, qui établit une prévision sur trois ans, constitue une sorte de « tunnel » dans lequel doivent évoluer les lois de finances votées chaque année.
La règle d’or comprend également un « mécanisme de correction automatique » qui se déclenche lorsque les résultats budgétaires constatés s’éloignent du « tunnel » prévu (écart de plus de 0,5 point)[3].

Or, aujourd’hui, alors que l’adoption de cette règle d’or avait suscité un vif débat, les responsables politiques expliquent qu’en prévoyant le respect d’une trajectoire structurelle établie en fonction d’une croissance potentielle figée, la règle d’or budgétaire n’est tout simplement pas applicable.

Par ailleurs, les responsables nationaux et les commissaires ne sont toujours pas parvenus à s’entendre sur une définition précise des dépenses relevant du déficit structurel. En effet, tandis que les sociaux-démocrates réclament l’exclusion des dépenses d’investissement, la Commission émet de strictes conditions.

Rejets du budget : entre considérations juridiques et politiques

Devant tous ces ratés juridiques, le dernier texte entré en vigueur en matière de contrôle budgétaire pourrait bien, enfin, offrir à la Commission européenne l’opportunité de faire respecter les engagements pris par la France.

Entré en vigueur le 13 mai 2013, le « Two-Pack » vise à encadrer encore davantage le processus d’élaboration des budgets nationaux.
L’une des mesures phares est l’obligation des États de communiquer à la Commission européenne leur projet de loi de finances (« plan budgétaire ») avant le 15 octobre de chaque année.

Cette dernière adopte un avis avant la fin novembre et, si elle estime que le plan présente un « manquement particulièrement grave », peut en demander la révision dans un délai de trois semaines maximum. Cette décision n’a pas à être validée par les gouvernements nationaux.

D’ores-et-déjà, le gouvernement français se sait en difficulté.

Depuis quelques semaines, d’intenses négociations se sont établies entre Bercy et Bruxelles. Objectif : tout faire en sorte pour que la Commission ne rejette pas le plan budgétaire français.

Pour cela, les institutions européennes espèrent que le gouvernement prendra en compte dès le départ les recommandations de la Commission. Elles craignent en effet que le rejet du budget entraine une vive polémique nationale, alors que l’Union européenne est déjà très impopulaire.

Selon Reuters, une correction du projet de budget et un engagement sur des réformes concernant le marché du travail, les retraites et le fonctionnement de l’administration pourrait octroyer au gouvernement deux années supplémentaires pour ramener son déficit public sous la barre des 3 % du PIB.

Sanctions financières : les dispositions injustes et contre-productives du droit européen

A côté de cette procédure de relecture du budget par la Commission, les anciennes dispositions du PSC continuent de s’appliquer. Dans le cadre du semestre européen, la Commission européenne contrôle régulièrement les engagements budgétaires nationaux au vu de ses propres prévisions de croissance.

A ce titre, elle pourrait vraisemblablement proposer aux ministres de l’UE de réactiver la procédure pour déficit excessif de la France, mise en sommeil en 2010. Dans ce cas, le gouvernement disposera de six mois pour engager une action suivie d’effets (ou trois mois si « la gravité de la situation le justifie »). Alors, si la France ne réduit pas [ou pas assez] son déficit, une mise en demeure pourra lui être adressée par le Conseil et, si le gouvernement ne réagit pas, la France pourra se voir adresser des sanctions.

Il faut noter que depuis 2011, toutes ces décisions sont prises selon la procédure dite de « majorité inversée » (adoption tacite) : la décision est adoptée par le Conseil, à moins que celui-ci, statuant à la majorité qualifiée, ne décide de la rejeter. Or, il n’est pas dit que les petits Etats, durement contraints de redresser leur politique budgétaire, se montrent encore patients envers la France qui, depuis 2012, ne fait que reporter son engagement.

Depuis plusieurs années, et sans même parler du contrôle instauré par la Troïka pour les Etats bénéficiant d’aides financières, il existe une réelle inégalité de traitement dans les procédures pour déficit excessif.

Fin 2011, cinq Etats (Belgique, Chypre, Hongrie, Malte et Pologne) ont été mis en demeure par la Commission de corriger leur projet de budget, sans quoi « la possibilité de demander des sanctions deviendrait inévitable ». Aucune réunion du Conseil n’est venue discuter des éléments transmis par la Commission.
Seule la Hongrie est considérée comme ne répondant pas aux exigences des commissaires. Après une année exceptionnelle en 2011 (excédent budgétaire), l’UE estime que la Hongrie ne respectera pas ses engagements en 2012.
La sanction n’a pas traînée : dès mars 2012, les Etats ordonnaient l’application de la sanction légalement prévue : une amende pouvant aller de 0.2% à 0,5% du PIB, soit environ 200 à 500 millions d’euros. La Hongrie a ainsi été privée de 495,2 millions d’euros d’engagements en faveur de la Hongrie prévus au titre du Fonds de cohésion de l’Union européenne.
Au final, la Hongrie n’enregistrera qu’un déficit de 2,1 %. Les sanctions seront vite levées, mais la procédure pour déficit excessif ne sera clôturée, avec difficulté, qu’en juin 2013.

On touche ici du doigt les principales lacunes de la gouvernance économique européenne.
D’une part, le silence des institutions devant la mauvaise gestion des grands Etats a ôté toute crédibilité au mécanisme de sanction.
D’autre part, la pertinence du dispositif : en quoi priver un Etat de 0,5 % de son PIB pourrait l’aider à résoudre son problème budgétaire ?

Face à cette difficulté, toutes les procédures pour déficit excessif sont désormais lancées au titre du volet préventif du PSC et ouvrent ainsi la voie à une sanction plus douce : les dépôts, restitués aux Etats membres sanctionnés lorsqu’ils engagent une trajectoire budgétaire saine.

Conclusion

« Comment peut-on réellement penser que nous pourrions envoyer à Bruxelles un document différent de celui que nous avons déjà présenté au Parlement ? » aurait récemment déclaré un membre de l’exécutif français.

Ajouté au message d’amateurisme envoyé aux partenaires européens, le gouvernement français offre aux citoyens le spectacle pathétique d’un pouvoir schizophrène et hypocrite. Les pouvoirs du Parlement : encore fallait-il y songer avant l’adoption du Two-Pack …

Ainsi, alors que le gouvernement n’hésite pas à promouvoir les dispositifs de contrôle sur la scène bruxelloise et se montre peu compréhensif quant aux difficultés financières des petits Etats, la question est toute autre, une fois à Paris, quand il s’agit de ses propres prévisions budgétaires. Les dialogues avec la Commission sont intenses, les compromis quotidiens, mais les personnalités politiques françaises tiennent visiblement à donner l’illusion d’une politique budgétaire décidée en toute indépendance.

Avec les nouveaux pouvoirs octroyés à la Commission européenne, l’exercice est risqué. Face à des recommandations économiques toujours plus pressantes et précises et, devant un dispositif légal particulièrement complexe, le gouvernement français participe au rejet des institutions européennes et à la décrédibilisation du pouvoir.

Il serait peut-être temps d’assumer le droit européen et d’assurer la lisibilité de celui-ci : la monnaie commune ne peut continuer à exister sans gouvernance commune et souveraineté partagée.

On ne peut pas d’un côté, promettre aux français la maîtrise de notre souveraineté budgétaire et, de l’autre, présenter l’intégration européenne comme l’horizon indépassable de notre temps. Flatter d’un côté les nostalgies souverainistes et, de l’autre, refuser tout débat sur le maintien de la monnaie commune, sur son efficacité économique, et enfin, sur les sacrifices démocratiques qu’elle entraîne. Les français, de plus en plus conscients des contraintes posées par l’Union européenne, seront de plus en plus nombreux à s’interroger sur l’utilité d’un pouvoir qui n’ose plus dire ce qu’il fait et qui ne semble plus en capacité de défendre leurs intérêts.

Retrouvez l’article : ContreLaCour sur Contrepoints

[1] Protocole sur la procédure de déficit excessif, annexé au traité sur le fonctionnement de l’UE

[2] D’autre part, deux règlements ont été adoptés afin d’élargir la surveillance à l’ensemble des déséquilibres macroéconomiques, en instaurant (à l’instar du Pacte de stabilité) un volet préventif et un volet correctif.

[3] Le Haut Conseil des finances publiques a déclenché le mécanisme de correction automatique en juin 2014.

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